北京国家会计学院ppp项目组_2018ppp项目全过程解析

贾康：如果“行政性合同”定义落到立法中会毁了PPP创新
关于PPP条例立法的相关问题，近日，《中国**采购》杂志记者采访了中国财政科学研究院研究员、华夏新供给经济学研究院首任院长、**经济学家贾康。
贾康院长表示，当前加快PPP立法进程是非常必要的，PPP是催化也是倒逼法治化进程的机制创新。没有法制强有力的**，就不可能形成PPP发展的可持续性。如果能形成条例，要比现在红头文件在立法层级上有所升级，这是非常值得我们作出积极努力的。
贾康院长指出，关于PPP立法中的基本问题，我们需要更好地深入研讨，不同观点应该充分摆出各自论据。有关立法程序不排除要做更广泛的社会研讨。因为立法本身就应该是一个阳光化的过程，对一些重大问题的讨论是很有必要的。
采访中，贾康院长特别提到了PPP立法无法回避的一个重大问题，即PPP项目所形成合同的契约性质问题。
“**和非**主体要做PPP项目，既然是伙伴关系，自愿签字，那么双方在签字时就应是平等民事主体的身份，而不是行政的上级和下级的关系，因此PPP合同应该是民事合同。
目前有一种观点认为，它是一种特殊的行政合同，对此我不认可。行政关系是隶属关系，是上下级关系，不需要合同，只需要上级对下级发文件，发指令。 
从中国改革的历史来看，我们有过去值得总结的经验和教训。在80年代后半期，我国曾大力推行企业的承包，实行各种形式的经营承包责任制。当时就是在**以行政隶属关系控制企业的情况下，由行政主管部门和企业的承包者签合同。看起来他们似乎是平等的甲方和乙方的关系，但实际执行过程中，**可以依靠行政权力不断对合同作出修正、调整。所以，这种承包通常情况是行政管理部门根据自己的想法，从年初到年尾不断调整承包合同，完全背离了原来制度设计中的初衷。如果把这样的“行政性合同”的定义落到PPP立法中，我认为就会毁了PPP这个创新的事业。
另外，还有一种调和的说法，说PPP合同契约可以是民事合同和行政合同的混合体，两者性质兼而有之。我也不能同意这种观点，这种调和在实际执行中会矛盾百出，非常混乱，较终一定会落入不可持续状态。
按照我作为研究者的看法，在PPP签合同之前，**方面公共权力在手的情况下，**当然有裁判员的身份。但是当具体的某一个地方**，作为伙伴一方，和另外的非**的主体即社会资本的一方自愿签字形成具体的PPP项目合同的时候，双方则形成了平等身份，这时候都是运动员，而裁判员是法律。
当然，上级**也会有某种裁判员的身份，是要监督和推动法律实际约束效力的落实，但是具体参与PPP项目的这家地方**，是**不可能再保持着行政主管部门的身份去和自愿签字的对方企业一起，来形成契约履行中的实际关系。如果它依仗这是“行政合同”的行政主管身份，随时可以蔑视或者改变、撕毁原来的契约条款。这样的一种所谓的PPP机制，是无法形成企业的稳定预期和企业可持续参加PPP项目的长效机制的，那就真可称为‘伪PPP’了。 

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